El médico pediatra y especialista en ciencias sociales Raúl Mercer (FLACSO Argentina) advierte sobre la fragmentación del Estado, el individualismo y la discontinuidad política. Propone articular municipios, universidades y organizaciones para que la infancia esté presente en todas las decisiones públicas. Lo planteó en el conversatorio «Gobernanza intersectorial para la primera infancia: experiencias municipales del proyecto EPIC/CAP-2030», que también tuvo como expositores a José María Vitaliti Pérez y Melisa Jimena Del Río, de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza, y Martina Sigot, de la Municipalidad de Rosario.
“Los chicos no viven en los ministerios, sino como individuos y personas en un contexto cambiante”. La frase de Raúl Mercer*, en diálogo con el Observatorio de Niñez, Adolescencia y Familia, sintetiza uno de los principales desafíos que enfrenta el Estado cuando busca garantizar los derechos de la infancia: dejar de pensar las respuestas desde las divisiones administrativas y empezar a construir políticas públicas que contemplen las condiciones reales en las que crecen niñas y niños.
Médico pediatra y especialista en ciencias sociales, Mercer forma parte de FLACSO Argentina y coordina el trabajo local del proyecto EPIC/CAP-2030, una iniciativa internacional que busca fortalecer la gobernanza y promover políticas públicas intersectoriales para la primera infancia. El proyecto trabaja con municipios de distintas provincias argentinas y tiene entre sus objetivos producir conocimiento que permita mejorar la calidad de las instituciones y sostener las políticas más allá de los cambios de gobierno.
“Lo importante es que haya un espacio de debate, de construir”, plantea Mercer al explicar la lógica de una iniciativa que pretende acercar la investigación científica a las decisiones de los gobiernos locales. La propuesta parte de una premisa: las necesidades de la infancia no pueden abordarse desde un solo sector, porque las condiciones que determinan el desarrollo de niñas y niños atraviesan la salud, la educación, la justicia, el ambiente, la comunicación y la organización de la vida comunitaria.
El especialista participó del conversatorio sobre gobernanza intersectorial para la primera infancia y experiencias municipales del proyecto EPIC/CAP-2030, organizado por la Diplomatura en Gestión de Políticas Públicas de Niñez, Adolescencia y Familia, junto con el Observatorio de Niñez, Adolescencia y Familia de la Facultad de Psicología de la Universidad del Aconcagua y FLACSO Argentina.
El desafío no es solamente diseñar nuevos programas, sino revisar cómo funciona el Estado, cómo se relacionan sus distintas áreas y qué lugar ocupan niñas y niños en las decisiones públicas.
Una infancia atravesada por múltiples crisis
La preocupación de Mercer por el futuro de las nuevas generaciones tiene una trayectoria internacional. En 2018 fue convocado a participar de un grupo de profesionales vinculado a la discusión sobre el estado de la niñez en el mundo. Ese trabajo derivó en una publicación, en 2020, que planteó una pregunta incómoda: qué futuro les está dejando la sociedad a los chicos.
El diagnóstico advertía sobre un escenario atravesado por múltiples crisis: conflictos armados, desigualdades, cambio climático y transformaciones económicas y sociales que afectan especialmente a quienes tienen menos posibilidades de defender sus derechos.
Mercer utiliza el concepto de policrisis para describir esa superposición de problemas y cuestiona que la infancia siga ocupando un lugar secundario en las prioridades colectivas.
“Los adultos nos olvidamos de que alguna vez fuimos niños”, reflexiona. Y agrega una observación que excede las políticas públicas: “Los chicos tienen capacidades que nosotros vamos perdiendo: fantasear, investigar, preguntar y relacionarse con los demás”.
Para el médico, esa mirada sobre la infancia se enfrenta con una sociedad cada vez más fragmentada, en la que el individualismo debilita la posibilidad de construir respuestas colectivas. “Lo llevamos al plano de la niñez”, advierte al referirse a una lógica en la que cada persona parece concentrarse en resolver sus propios problemas, sin atender necesariamente a las condiciones que afectan al conjunto.
La pandemia de COVID-19 expuso con crudeza algunas de esas dificultades. La interrupción de la escolaridad presencial, las restricciones a la circulación y las alteraciones de la vida familiar y comunitaria modificaron las experiencias cotidianas de millones de niñas y niños. Sin embargo, las consecuencias sobre la infancia no siempre tuvieron la visibilidad que merecían.
“Los chicos siguen sintiendo, siguen siendo afectados”, señala Mercer al recordar aquel período. La experiencia dejó una enseñanza: las decisiones que se toman frente a una crisis no pueden evaluarse únicamente por sus efectos sanitarios o económicos. También es necesario analizar qué sucede con los vínculos, la educación, el desarrollo y el bienestar de niñas y niños.
La discusión se amplía cuando se incorporan otros factores que inciden sobre la salud. Mercer menciona la crisis climática y los determinantes comerciales de la salud, es decir, la influencia que pueden tener los mercados, los productos y los intereses económicos sobre las condiciones de vida.
Pero también pone el foco en el papel de las instituciones y de la comunicación. La justicia, la educación, los medios y las redes sociales forman parte de un entramado que influye en la vida de niñas y niños. La circulación de noticias falsas, el sensacionalismo y la pérdida de contexto pueden distorsionar la comprensión de los problemas y dificultar la construcción de respuestas adecuadas.
El desafío, entonces, consiste en comprender que la salud y el desarrollo infantil no dependen exclusivamente de la atención médica. Requieren una mirada amplia sobre el entorno en el que viven los chicos y sobre las responsabilidades que tienen los distintos sectores de la sociedad.
“Niños y niñas en todas las políticas”
La propuesta de EPIC/CAP-2030 parte de una idea que busca modificar la manera tradicional de diseñar las políticas públicas: incorporar a la infancia en todas las decisiones del Estado.
“Este proyecto propone trabajar con el Estado y con las organizaciones de la sociedad civil”, explica Mercer. El objetivo es fortalecer la articulación entre sectores que, aunque intervienen sobre las mismas poblaciones, suelen funcionar con agendas, presupuestos y objetivos propios.
La iniciativa EPIC —orientada a promover la intersectorialidad y la colaboración para la niñez— se desarrolla en el marco de CAP-2030, una propuesta internacional que impulsa que niñas y niños sean considerados en todas las políticas. En Argentina, el trabajo se realiza desde FLACSO, en articulación con instituciones internacionales, entre ellas el University College London, del Reino Unido, y el Centre for Learning and Childhood Development, de Ghana.
Mercer plantea que uno de los problemas centrales es la fragmentación de las respuestas estatales. Una niña o un niño puede necesitar acompañamiento sanitario, apoyo educativo, mejores condiciones habitacionales y espacios seguros para jugar, pero esas necesidades no siempre son consideradas de manera conjunta.
“¿Cómo integrar todas estas piezas que están fragmentadas?”: esa es la pregunta que atraviesa el proyecto.
La respuesta requiere una transformación en la forma de gestionar. No alcanza con que cada organismo cumpla su función si no existe una instancia que permita reconocer los problemas compartidos, intercambiar información y definir prioridades comunes.
El especialista también cuestiona una concepción de la infancia que la ubica como destinataria pasiva de las intervenciones de las personas adultas. Niñas y niños deben ser reconocidos como sujetos de derecho, con capacidad para expresar sus necesidades y participar, de acuerdo con su edad y madurez, en las decisiones que afectan sus vidas.
En ese sentido, la propuesta busca superar una mirada centrada exclusivamente en la asistencia. El propósito es comprender las condiciones que producen desigualdades, actuar de manera temprana y construir políticas que contemplen a niñas y niños en sus contextos familiares, comunitarios y territoriales.
Los municipios, donde las políticas se encuentran con la realidad
Para Mercer, la elección de los gobiernos locales como protagonistas de esta experiencia no es casual. Es en los municipios donde las decisiones públicas se encuentran de manera más directa con la vida cotidiana de las personas.
“Las cosas acontecen en los municipios. Los intendentes conocen a las personas, conocen la realidad”, plantea. Esa cercanía puede convertirse en una ventaja para identificar necesidades y diseñar respuestas, siempre que exista voluntad política y capacidad institucional para sostener el trabajo.
El especialista advierte que muchas veces existe una distancia entre las decisiones de la política y los problemas concretos de la población. Por eso, considera necesario construir mecanismos que permitan acercar la gestión a las experiencias de las familias y de las comunidades.
“Las cosas se alejan de la realidad, de la vida”, señala al referirse a una dinámica en la que las prioridades pueden quedar condicionadas por las coyunturas electorales o por los intereses de cada administración.
El proyecto trabaja con municipios de distintas escalas y realidades territoriales. En Argentina participan la Ciudad de Mendoza; Cutral Co y Chos Malal, en Neuquén; General Pico, en La Pampa; Rosario, en Santa Fe, y General San Martín, en la provincia de Buenos Aires. La diversidad de las localidades permite analizar cómo se construyen acuerdos y qué herramientas pueden adaptarse a diferentes contextos.
La selección contempló distintos criterios, entre ellos la voluntad política de los gobiernos locales, su trayectoria en el trabajo con la infancia y la existencia de equipos técnicos con capacidad para participar del proceso.
Mercer aclara que la iniciativa no pretende llegar a los municipios con una receta preestablecida. “FLACSO no viene a iniciar una historia. Cada lugar tiene su historia. No venimos con la verdad, venimos a construir”, afirma.
La frase expresa una de las condiciones centrales del proyecto: reconocer las experiencias que ya existen y trabajar sobre ellas, en lugar de reemplazarlas por un modelo diseñado desde afuera.
El proceso requiere acuerdos explícitos entre los participantes, tanto para definir qué responsabilidades asume cada municipio como para establecer qué herramientas y acompañamiento pueden aportar las instituciones académicas y los equipos de investigación.
El desafío de sostener políticas más allá de una gestión
La experiencia de la Ciudad de Mendoza es una de las que forman parte de este trabajo. El municipio impulsa un modelo intersectorial para diseñar políticas de infancia con participación de niñas y niños, a través de un proceso que articula áreas de gobierno, universidades y otros actores vinculados con la garantía de derechos.
La iniciativa incluye la construcción de un diagnóstico sobre las condiciones en las que crecen niñas y niños y la generación de información para orientar las decisiones públicas. Durante 2025 se avanzó en un relevamiento que incluyó una encuesta en aproximadamente 460 hogares con niños y niñas de entre 2 y 4 años.
El objetivo es que esa información no quede reducida a un documento técnico, sino que sirva para reconocer necesidades, establecer prioridades y revisar las intervenciones municipales.
Para Mercer, la posibilidad de conocer mejor cómo se desarrollan niñas y niños en los primeros años de vida constituye un aporte relevante para la gestión. “Por primera vez, esto permite reconocer cómo se desarrollan los chicos de los 2 a los 5 años en el ámbito municipal, para reorientar las políticas públicas”, explica.
El enfoque también incorpora la participación infantil. Escuchar a niñas y niños permite conocer cómo experimentan su entorno, qué dificultades encuentran en sus barrios y qué aspectos de la vida cotidiana consideran importantes. Esa información puede complementar los datos estadísticos y la mirada de los equipos técnicos.
En Mendoza, la Universidad Nacional de Cuyo y la Universidad del Aconcagua participan como socias del proceso. Para Mercer, esa articulación entre gobiernos locales, universidades y organizaciones es fundamental para fortalecer la producción de conocimiento y mejorar la calidad de las políticas.
Pero hay un problema que atraviesa toda la iniciativa: la continuidad.
“Vengo trabajando hace mucho tiempo con Mendoza y me da mucho placer, pero a veces también preocupación”, reconoce Mercer. Su inquietud se relaciona con las interrupciones y los cambios de rumbo que pueden producirse cuando las políticas dependen de una gestión determinada.
El especialista cuestiona que los procesos destinados a mejorar las condiciones de vida de niñas y niños queden sujetos a los cambios de prioridades de cada gobierno. “La sociedad no puede ver este circo que, de acuerdo con mi estado de ánimo circunstancial y mis intereses no explícitos, cambia las cosas”, plantea al cuestionar las decisiones que no responden a una planificación sostenida.
La crítica apunta a una dificultad estructural: las políticas para la infancia necesitan tiempo, continuidad y evaluación. Si los programas se interrumpen con cada cambio de gestión, se debilita la posibilidad de acumular experiencia, medir resultados y corregir las intervenciones.
De allí la importancia de generar acuerdos institucionales que trasciendan las diferencias partidarias. El proyecto busca aportar herramientas para que las políticas puedan sostenerse a partir de diagnósticos, objetivos compartidos y compromisos explícitos.
Una construcción científica con consecuencias políticas
EPIC/CAP-2030 tiene una duración prevista de cinco años y se encuentra en una etapa de construcción y consolidación de las experiencias locales. El trabajo combina investigación, formación y articulación institucional, con el propósito de identificar qué condiciones permiten mejorar la gobernanza de las políticas para la primera infancia.
En noviembre, una delegación de Ghana y del Reino Unido participará de una semana de trabajo en FLACSO Argentina. La agenda contempla una actualización de los avances y visitas a municipios participantes, entre ellos San Martín y Rosario, para conocer las experiencias territoriales.
El intercambio internacional permitirá compartir aprendizajes y analizar cómo se desarrolla la articulación entre sectores en contextos diferentes. La intención es que el conocimiento producido no quede limitado al ámbito académico, sino que pueda traducirse en herramientas útiles para quienes tienen la responsabilidad de gobernar.
Mercer insiste en que el objetivo no es reemplazar a los gobiernos ni indicarles desde afuera qué deben hacer, sino contribuir a que las instituciones funcionen mejor.
“Es un proyecto científico: cómo mejorar la calidad de nuestras instituciones”, resume.
La definición permite entender el alcance de la propuesta. No se trata solamente de crear un programa para niñas y niños pequeños, sino de revisar cómo se toman las decisiones públicas, cómo se distribuyen las responsabilidades y qué mecanismos existen para evitar que las respuestas lleguen tarde.
La primera infancia, especialmente durante los primeros años de vida, requiere intervenciones oportunas y coordinadas. Las desigualdades en el acceso a servicios, las condiciones materiales de los hogares y las características de cada territorio pueden influir sobre las oportunidades de desarrollo. Abordar esas diferencias exige una mirada que vaya más allá de cada organismo y que reconozca las múltiples dimensiones que atraviesan la vida de niñas y niños.
Para Mercer, el desafío es construir otra forma de hacer política: una que reconozca a la niñez como una prioridad transversal y que pueda sostenerse mediante acuerdos institucionales, conocimiento científico y participación social.
“Nos merecemos generar una construcción más política”, plantea al cerrar la reflexión sobre el proyecto.
La frase no apunta a partidizar las políticas de infancia, sino a reconocer que su continuidad necesita decisiones y compromisos colectivos. La investigación puede mostrar dónde están los problemas y aportar herramientas para resolverlos, pero son las instituciones y los gobiernos los que deben convertir ese conocimiento en acciones concretas.
El desafío es que la infancia deje de aparecer en la agenda pública solamente cuando hay una emergencia y pase a ocupar un lugar permanente en la planificación del Estado. Porque, como advierte Mercer, los chicos no viven en los ministerios: viven en barrios, familias y comunidades atravesados por realidades complejas. Y es allí donde las políticas públicas deben demostrar que pueden llegar a tiempo.
Por Laura Fiochetta | ONAF | 30 de octubre de 2026.
*Raúl Mercer es médico pediatra, especialista en salud pública y máster en Epidemiología de la Universidad de Madison (WI). Fue director del hospital de Florencio Varela, director del Programa Materno Infantil (PMI) de la Provincia de Buenos Aires y coordinador de los equipos técnicos del PMI a nivel nacional. Consultor de agencias de cooperación en temas de salud infantil, desarrollo, perspectivas de género y derechos. Miembro de la Comisión Lancet-OMS-UNICEF para la publicación «Un futuro para el mundo de los niños?». Actualmente, coordina el proyecto EPIC-CAP-2030 y el Curso de Determinantes Comerciales de Salud de la Niñez y Adolescencia con perspectiva de curso de vida y derechos.
